Origen: el caso Cakarevic y el derecho de propiedad
El TEDH, en el asunto Cakarevic c. Croacia (STEDH 26‑04‑2018) , declaró que obligar a devolver prestaciones sociales percibidas durante años puede vulnerar el art. 1 del Protocolo Adicional al CEDH (derecho al disfrute pacífico de los bienes), si se dan simultáneamente estos tres requisitos:
- El error en la concesión es exclusivamente imputable a la Administración , sin fraude ni ocultación del beneficiario.
- El beneficiario ha actuado de buena fe , confiando legítimamente en la corrección del reconocimiento.
- El reintegro supone una carga desproporcionada , porque la prestación cubre necesidades básicas y la devolución compromete seriamente su subsistencia.
El Tribunal considera que, si el ciudadano no ha provocado el error, tiene una expectativa legítima de que la prestación no será revocada con efectos retroactivos tras años de disfrute pacífico.
Normativa de referencia:
- Convenio Europeo de Derechos Humanos y Protocolo Adicional nº 1 (art. 1) – BOE
Aplicación por el Tribunal Supremo español
El Tribunal Supremo ha incorporado expresamente esta doctrina en materia de prestaciones de desempleo, especialmente en supuestos donde el error fue del SEPE al reconocer una prestación que no debía.
Oraciones destacadas:
- STS 631/2024, de 29‑04‑2024 (Sala Social): aplica Cakarevic para evitar el reintegro de una prestación reconocida indebidamente por error del SEPE.
- STS 1186/2024, de 15‑10‑2024 : subsidio para mayores de 52 años concedido sin cumplir el periodo mínimo de cotización, error atribuible solo al SEPE y percibido durante años; el TS exime de devolver, al concurrir buena fe y daño desproporcionado.
Normativa interna relacionada:
- Ley General de la Seguridad Social – RDL 8/2015 (arts. 53, 55, 270 y ss.: revisión de actos, prestaciones indebidas y reintegros)
El foco actual: cese de actividad COVID para autónomos
Durante la pandemia, el art. 17 del RDL 8/2020, de 17 de marzo , creó la prestación extraordinaria por cese de actividad para autónomos, gestionada mayoritariamente por mutuas colaboradoras y reconocidas, en muchos casos, con carácter provisional , pendiente de comprobaciones posteriores.
- RDL 8/2020, art. 17 – BOE
Años después, numerosas resoluciones administrativas están exigiendoreintegrosal considerar que, tras la revisión, el autónomo no cumple todos los requisitos (caída de facturación, alta en RETA, compatibilidad, etc.). En este contexto se plantea:
¿Puede invocarse la doctrina Cakarevic para evitar devolver lo cobrado?
Resoluciones recientes: criterios dispares
El trabajo de Economist & Jurist recoge una serie de decisiones que muestran una aplicación desigual de la doctrina Cakarevic al cese de actividad COVID:
- STSJ Cantabria 212/2024, 18‑03‑2024(Ponente: Rubén López-Tamés Iglesias)
Rechaza aplicar Cakarevic: la revisión se ajustó a la normativa interna, la prestación era provisional y no se aprecia perjuicio desproporcionado. - STSJ País Vasco 1316/2025, 27‑05‑2025(Ponente: Maite Alejandro Aranzamendi)
Aplica expresamente Cakarevic y evita el reintegro: el error se debe a la mutua, el autónomo actuó de buena fe y la prestación cubría necesidades básicas en pleno cierre de actividad. - STSJ País Vasco 1886/2025, 09‑09‑2025(Ponente: Juan Carlos Benito-Butrón Ochoa)
Niega la aplicación: al ser prestación provisional y sometida desde el inicio a regularización, no ve una expectativa consolidada ni carga desproporcionada. - SJS nº 1 León, Sentencia 98/2025, 28‑02‑2025
Anula el reintegro de 7.371,92 € por cese COVID invocando Cakarevic y la STS 29‑04‑2024: error de la mutua, beneficiario de buena fe y prestación claramente alimenticia. - SJS nº 1 Ibiza, Sentencia 306/2025, 11‑04‑2025
Revoca la reclamación de 3.713,88 €: destaca el carácter temporal y extraordinario del cese y la protección del derecho al disfrute pacífico de los bienes del autónomo ex art. 1 Protocolo 1 CEDH.
Quienes rechazan la solicitud de Cakarevic en cese de actividad alegan principalmente que:
- La prestación era provisional y revisable , lo que limita la expectativa consolidada.
- En muchos casos el error no es solo administrativo, sino ligado a datos o declaraciones del propio autónomo.
- No siempre se acredita una carga desproporcionada , especialmente si el periodo fue breve o existen otros ingresos.
Claves prácticas para autónomos afectados
Para intentar evitar el reintegro de prestaciones por cese de actividad COVID, el autónomo debe acreditar, caso por caso:
- Error exclusivo de la Administración o mutua
- Resolución inicial basada en datos que la propia entidad podía comprobar (altas, facturación, compatibilidades, etc.).
- Falta de requerimiento o de comprobación previa pese a disponer de la información.
- Buena fe del beneficiario
- Declaraciones veraces, sin ocultación de datos relevantes.
- Colaboración en los procesos de revisión y ausencia de fraude.
- Perjuicio desproporcionado por el reintegro
- Acreditación de que la devolución compromete la subsistencia: ingresos actuales, deudas, cargas familiares, naturaleza alimentaria de la prestación.
Además, es fundamental apoyarse en:
- Jurisprudencia del Supremo sobre subsidios (STS 631/2024, STS 1186/2024).
- Resoluciones favorables en materia de cese de actividad (SJS León, SJS Ibiza, STSJ País Vasco 1316/2025).
Conclusión: seguridad jurídica pendiente de la unificación doctrinal
La doctrina Cakarevic se ha consolidado ya en España como límite a la potestad de la Administración de revisar y exigir reintegros cuando el error es suyo y el ciudadano actuó de buena fe. En prestaciones de desempleo de larga duración (como el subsidio para mayores de 52 años), el Tribunal Supremo ha sido claro al amparar al beneficiario y excluir el reintegro.
Sin embargo, en el cese de actividad COVID de los autónomos la aplicación es todavía desigual: algunas salas consideran que concurren los requisitos de Estrasburgo y otras niegan su presencia al entender que no existía una expectativa consolidada por el carácter provisional de la prestación.
Hasta que el Tribunal Supremo Social unifique doctrina expresamente en este terreno, cada caso se resolverá según la prueba aportada y la sensibilidad del órgano judicial ante el equilibrio entre:
- el principio de legalidad y la corrección de errores en la gestión de fondos públicos, y
- la protección de la confianza legítima y del derecho de propiedad del beneficiario que actuó legalmente en pleno contexto de pandemia.
Para los autónomos, la vía de defensa pasa por invocar esta doctrina, documentar rigurosamente su buena fe y su situación económica, y apoyarse en las resoluciones ya favorables que marcan el camino.